“深化党和国家机构改革 推进国家治理体系和治理能力现代化”

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[基金项目]国家社会科学基金的积分项目“积极稳妥地实施政府部门职能机制整合和大部门制研究”( 14azz009 )。

[作者介绍]宋世明，国家行政学院公共管理教育研究部副主任、教授。

[摘要]年以深化党和国家机构改革，进一步系统化党对全体工作人员的全面领导权为价值定位，以建立中国特色的现代化国家管理体系为目标，统一党政军群机构改革，从而提高党的领导能力、政府管理能力、人民军战斗力、群组织和社会 以中国特色现代化国家管理体系和管理能力为分解框架，结合“一个决策两个方案”，具体分解党的领导体系、政府管理体系、武装力量体系、集团工作人员体系的改革逻辑。

[关键词]党和国家机构的改革国家管理体系和管理能力的现代化

[中图分类编号] d63

文献识别码a

年深化党和国家机构改革，是推进国家管理体系和管理能力现代化的深刻变革，“是系统性、整体性、重构性的变革，触及力度规模大、范围广、效益空前深刻”。 [1]本文是否要结合“一个决定两个方案”①？ 具体分析这次改革是如何推进国家管理体系和管理能力现代化的。

一、如何理解中国特色现代化国家的管理体系和管理能力

治理是基础，治理能力是体现。 “体系建设”自然成为年深化党和国家机构改革最重要的主题词。

(一)如何理解国家管理体系、管理能力的中国特色

一是国家治理体系的灵魂有中国特色。 中国共产党是国家管理体系的核心和舵手，国家管理能力首先体现为中国共产党的领导能力。 “在国家管理体系中的大关头，党中央是镇中军的“帅”，车马炮各显所长，一局大局分明。” [2]中国共产党的领导是国家富强、民族振兴、人民幸福的最大压舱石，是我们克服一切困难和危险的最可靠的法宝，是团结一个积极因素共同治疗的最强大的驱动力。

二是国家治理体系的基本单元具有中国特色。 是系统。 系统论的创始人贝塔·兰菲认为，系统是相互关联、相互作用的各要素的综合体。 党政军群机构是中国特色现代化国家管理体系最基本的单元。 具体来说，中国共产党、民主党派、国家机构、人民政协、武装力量、集体组织、社会组织、党政群所属事业单位等，是国家管理系统最基本的单位。 尽快提高国家管理体系基本单元的工作能力，国家管理体系才能形成整体效果，取得整体效果。

三是国家制度有中国特色。 “国家管理体系和管理能力是国家制度和制度执行能力的集中体现。 国家管理体系是党的领导下管理国家的制度体系……国家管理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”。 [3]只有国家制度才能把国家系统的基本单位有机地集合成一个协同效率的整体。 我国是劳动者积极领导、工农联盟为基础的人民民主专政国家的社会主义制度是中国的根本制度，中国特色社会主义制度的最大特点是中国共产党领导，党是最高政治领导力量国家的一切权力属于人民。 人大制度多次是党的领导，是人民治国、依法治国有机统一的根本政治制度安排，所有这些国家制度都具有鲜明的中国特色。 在有中国特色的国家制度下，当代中国政府的决策、执行、监督都具有鲜明的特色。 中共中央政治局及其常委会是现代政府的最高政治领导中枢和决策机构，领导是现代中国的核心决策者党在各级政府中掌握着最高决定权领导权。 由于“中国共产党组织和以国务院为首的人民政府都具有政策执行的功能”，“形成了党的双轨行政结构——结构功能系统”。 [4]“在党和国家的各项制度中，党内监督排在第一位，党内监督失灵，所有其他监督必然失效。 ”。 [5]与此相对应，年深化党和国家机构改革方案作出了各自具有的放矢的制度安排。 在决策层面，优化中央决策议事协调机制及其决策辅助功能，健全党中央决策中枢对重大业务的领导体制机制。 在执行层面上，通过统一党政机构设置，理顺党政职责关系，处理政务管理职能行业中的榻榻米床架屋问题。 在监督层面，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，设立国家监察委员会，与中央纪律检查委员会共同办案，履行纪检、监察两个职能，落实一组工作人员机构、两个单位名称。

(二)如何理解中国国家的管理体系、管理能力的现代化

国家管理体系是管理国家主体和国家制度体系的综合。 中国国家管理体系是党的领导下管理国家的机构职能体系和制度体系。 国家管理现代化的主要任务是建立系统完善、科学规范、运行高效的机构和功能体系。 体系完善是机构健全、功能配套、机构完善的科学规范合理、程序严密、法周严格的高效运用是协调运行、平稳运行、强力监控。 为此，必须推进党和国家机关职能优化的协同效率化。 优化是科学合理、权利与责任一致的协同是指统有分、有主有次。 就是要高效工作，流动顺畅。 然后，建立公平正义、系统完善、高效的国家制度体系。 制度是国家的良心，规则是集体的智慧，国家制度当然需要体现公平正义的善治良法，这种情况下的体系完善，就是制度健全、紧密联系、相互协调。 效率是指制度体现利益相关者的最大公约数，天生具有高执行力的基因容易落地生根，开花结果。

国家管理能力是运用国家制度、特定管理方法管理和管理各方面事务的能力，包括改革快速发展稳定、内政外交保卫、治党治国治军各方面。 国家管理能力的现代化首先表现为国家管理的科学化、民主化、法治化、绩效化。 科学化遵循治国规律，实现“治大国若烹小鲜”。 民主化是国家的一切权力来自人民，实现人民当家作主。 法治化是党的领导人民实行依法治国基本方略，把国家权力运行纳入法治化轨道，而不是把法治化纳入国家权力运行轨道。 绩效化是以人民为中心，国家的一切活动都是取得有利于人民的结果，提高国家的管理效能，提高公共价值。

(3)如何理解中国的国家治理体系和国家治理能力的结构

国家管理系统纵向分为三个层次。 各级机构形成的机构体系是国家管理体系的第一个层次。 机构是职能的载体，党和国家机构的职能体系构成国家管理体系的第二个层面。 各类机构在履行职能过程中相互作用形成的权力体系，构成国家治理体系的第三个层面。

一个层面，统一党政军群机构改革，形成组织结构科学、整体功能优化的党政军群事业单位机构新格局。 各级党政机关是有机的整体。 关键是要完善党政机构安排，深化人大、政协和司法机构改革，深化集体组织改革，推进社会组织改革，加快事业单位改革，深化跨境改革，构建具有中国特色的现代化管理体系组织结构。

第二个层面，统一党政军群机构改革，形成系统完善、科学规范、运行效率高的党和国家机构功能体系。 重要的是统一部署相近的职能，理顺和优化党的部门、国家机关、集团组织、事业单位之间的职责关系，协调发挥各类机构的职能作用。

从第三个层面看，核心是统一党政军群机构改革，使党在国家管理体系中的全面领导权制度化。 党加强对各行业各方面工作人员的领导，确保党的领导全面覆盖，党的领导更加强大，在党政军民学、东西南北中党的集中统一领导下协调行动。

中国的国家管理系统在横截面上至少包括四个子系统。 例如领导体系、政府管理体系、武装力量体系、集团员工体系等，这些子体系本身就是相对独立的力量体系，各自相对独立的组成部分只有相互协调，才能最大限度地发挥综合体系的合力。 统一党政军群机构改革，不仅要明确各子系统的力量，还必须使各子系统相互利益、相互配合。 只有提高政府执行力，激发集团组织和社会组织活力，增强人民军队战斗力，实现共振共振，才能全面提高国家的管理能力和管理水平。

二、总揽全局，调整各方面领导体系，增强党的领导能力

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。 党的全面领导是深化党和国家机构改革要遵循的主要大体是深化党和国家机构改革的主要任务 领导体系是指为确保党的全面领导，进行党的组织机构设置、职能配置、领导方法等系列制度安排。 增强党的领导能力，就是要完善党的全面领导制度安排，改进党的领导方法和执政方法，加强党的全面领导，提高方向，求大局，定政策，促进改革的能力和定力，增强党的政治领导能力、思想领导能力、群众组织力、社会号召力 6

为了总揽全局，调整各方面的领导体系，增强党的领导能力，“深化党和国家机构改革方案”分别在决策、落实、监督三个层面进行了重大的制度安排。

(一)决策层面:建立党中央决策议事协调机制，加强党对重大职工的集中统一领导；

中枢决策的核心化和中枢决策辅助机构的体系化，已经成为世界各国国家管理现代化的迅速发展趋势。 党中央议事协调机构决定在中央政治局及其常委会的领导下开展事业，负责重大事业的顶层设计、总体布局、统筹协调、总体推进。

加强党的全面领导，首先加强党对关系到党和整个国家事业的重大职工的集中统一领导。 所谓“重大实务”，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》列举了16个方面。 分别是深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、思想文化、国家安全、政法、统一战线、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计。 其中建立和优化党中央决策议事协调机构是党加强重大职工领导和统筹协调的重要措施 新设立中央全面法治国委员会，办公室设在司法部，加强党中央对法治中国建设的指导。 新设立中央审计委员会，办公室设在审计局，加强党中央审计工作的指导。 新成立中央教育事业领导小组，秘书小组设在教育部，加强党中央对教育事业的集中统一领导。 将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和新闻化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作委员会改为委员会。 至此，中央决定议事协调机构如下图所示，共有10个。

(二)执行层面:统一设置党政机构，更好地发挥党中央职能部门统一的归口协调管理职能；

重复的几个事项大致由一个部门统一，一个事件大致由一个部门负责。 为了统一本行业本系统的业务，《深化党和国家机构改革方案》采取三种方法。

是合并设立。 加强中央和国家机关党的建设，组成中央和国家机关的实务委员会(作为党中央的派出机构)。 为了全面加强对党的干部培训工作的集中统一领导，整合中央党校和国家行政学院的职责，组建新的中央党校(国家行政学院)。 设立中央党史和文献研究院(作为中央直属事业单位)。 加强党对公务员队伍的集中统一领导，更好地调整干部、机构的编制资源，将国家公务员局并入中央组织部，由中央组织部统一管理公务员工作人员。 为了加强党对信息舆论工作的集中统一领导，牢牢把握意识形态领导权，将原国家信息出版广电总局的信息出版管理职责分为中央宣传部，中央宣传部统一管理信息出版工作，原国家信息出版广电总局的电影管理职责分为中央宣传部，中央宣传部统一管理电影工作，新 为了加强党对宗教事业、海外统战事业的集中统一领导，将国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部，由中央统战部统一管理宗教事业、侨务事业。

二是归口统一管理。 为了加强党对机构编制和机构改革的集中统一领导，更好地统一干部、机构编制资源，调整优化中央机构编制委员会的领导体制，由中央组织部管理中央机构编制委员会办公室。

第三，异口同声的指导。 加强党对民族事业的集中统一领导，把民族事业放在统一的战争事业大局下统一部署，中央统战部统一领导国务院组成部门国家民族事务委员会。

(三)监督水平:推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，健全党和国家监督体系

深化党的纪律检查体制改革，推进纪委工作双重领导具体化、程序化、制度化，加强上级纪委对下级纪委的领导。 深化国家监察体制改革，设立国家、省、市、县监察委员会，在该党纪律检查委员会合署办公。

党中央机构改革的首要任务是成立国家监察委员会。 加强党对反腐败工作人员的集中统一领导，实行党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察的有机统一，实现对行使公权力的公务员的全面覆盖，整合监察部、国家反腐局的职责、最高人民检察院的贪污贿赂罪、失职及职务犯罪预防等反腐败相关职责，设立国家监察委员会 “这是事关全局的重大政治体制改革，具有鲜明的中国特色。 ”。 [7]党内监督是我国各种监督制度中起决定作用的监督形式，国家监察委员会是中国特色的国家反腐机构，是通过自我净化、自我革命加强党的长期执政能力的比较有效的方法。

值得注意的是，上述决策、执行、监督三个层面的制度安排，不是通过“归口指导”政府各部门，而是通过党对重大员工的指导来实现党的“全面指导”。 不是“全局包容、替代各方面”，而是完全包容全局，协调各方面的科学指导和决策体制。 用党的组织机构的职能覆盖国家机构的职能，而不是理顺党政府的职责关系。

首先，不是“归口指导”，而是“全面指导”。 “归口指导”是“探照灯式”的线性指导者。 全面领导是“阳光普照式”的全面领导。 成立于1958年，完整的中央决策议事协调机构属于中央中枢决策辅助机构及实施推进机构，与1958年在中央设立5个集团管理对口管理政府部门有根本区别。 与当时国家经济建设中的分散主义相比，1958年6月10日中共中央发布了《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》。 “大政方针是政治局，具体安排在书记处，只有一个政治设计院，没有两个政治设计院，大政方针和具体安排全部一元化，党政不分。 决定了具体的执行和细节属于政府机关及其党组。 ”。 党中央成立了五个小组领导中央人民政府工作人员，在省市地方党委内部分别设立了政法书记、工业书记、农业书记等专职书记，分管相应的政府各口。 [8]1958年9月19日中央又作出了《关于设立中央基本建设委员会、计划委员会、经济委员会的决定》。

其次，不是“包容、替代”，而是“包容、协调”。 1958年6月以后到1967年成立了革命委员会，“行政权实际掌握在各级党委手中，政府部门只是党委的办事机构”。 [9]1967年3月10日至1979年7月1日，革命委员会实际上取代了国家政权机构，党、人大、政府、司法和集团的全部职能并入革命委员会，政府又成为革命委员会的办事机构。 [10]1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度改革》中对比提出了这种党和政府职能不分的情况，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长时间性”，[11]则是“从国务院到地方各级政府”。 1982年《宪法》关于国家机构设置和职责权限的规定体现了《党和国家领导制度改革》的核心思想。 习主席在《关于深化党和国家机构改革的决策稿和方案稿的证明》中进一步指出，“在我国政治生活中，党处于领导地位，加强党的集中统一领导，人大、政府、政协和监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企业事业单位履行职能，开展工作。” [12]从制度安排入手，着力发挥党的领导这一最大的体制特征，统一设置党和国家各机构，协调发挥各机构的作用。

其三，不以党的组织机构的功能覆盖国家机构的功能，而是理顺党政府的职责关系。 党的政府关系是中国最基本的政治关系。 [13]年深化党和国家机构改革没有回避党和政府关系这一重大议题，通过统一党和政府机构的设置，理顺党和政府的职责关系。 以处理党政机构职责交叉、叠床架屋突出问题为着力点，以推进党和国家机构职能优化协同效率为着力点，在政务管理职能行业党的相关机构和职能相近、联系紧密的其他部门统一设置，执行合并设立或联署事务。 在政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护功能行业，统一机构的设置方法很少。 从而在处理政务管理职能行业机构中的重复、职能重叠、事业重叠问题的同时，不再以党的组织机构职能覆盖国家机构的职能。 党的领导可以说是全面覆盖的，但党的职能部门对政府的职能部门并不全面覆盖①？ ； 归口管理只是特定的口径而不是全口径的归口管理，使党和国家机构的功能更加优化，权责更加协同，运行更加高效。

三、形成职责确定、依法行政的政府管理体系，提高政府执行力

让市场在资源配置中发挥决定性作用优先于更好地发挥政府作用，这是新时期中国行政体制改革的价值定位。 加快建设人民满意的服务型政府，为“五位一体”提供体制保障，是新时期中国行政体制改革的目的定位。 到2009年建立比较完整的中国特色社会主义行政管理体制推进政府管理体系和政府管理能力的现代化是新时期中国行政体制改革的目标定位

新时期中国行政体制改革的基本途径是，以保障“五位一体”为立足点，结合新时期的条件和实践要求，推进重点行业、关键环节的机构职能优化和调整，建立职责确定、依法行政的政府管理体系，增强政府公共的说服力和执行力

年的国务院机构改革，以政府职能转变为主线，“破”而“立”。

(一)年国务院机构改革中的“破”

经过1982年——年的七轮行政体制改革，实现了从计划经济条件的政府职能向社会主义市场经济条件下的政府职能的重大转变。 但是，仍然存在政府职能转变不完全的问题。

与政府职能转变不彻底的问题相比，继续推进“放管服”改革。 首先，深入推进简单政治放权，减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制。 其次，完善市场监管和执法体制，加强事中事后监管。 再次，不仅要优化政务服务，还要健全公共服务体系制度，推进基本公共服务均等化、普惠化、便利化，推进城乡地区基本公共服务制度的统一。

比较政府职责配置问题，有的放矢推进要点行业和关键环节的机构职能优化与调整。

角色配置问题可以按从大到小的顺序分为五个层次。 一个是作用空白色，即作用不足。 二是职责无力，即职责不充分。 第三，角色分散(或碎片)，即相同性质的角色被安排在多个部门。 四是职责交叉，不同部门职责交叉。 第五，两个以上部门的责任几乎完全重复。 年深化国务院机构改革的24项措施分别对应的问题如表1所示。

(二)年国务院机构改革“立”

要“立”五位一体”建设的政府管理体系，“立”现代政府管理方法。 纵观24年国务院机构职能调整，基本确立了综合治理、系统治理、源头治理、绩效治理4种现代政府治理方法。 据此，一个各部门的职责得以确定，相互协调的整体政府将优先形成。 作为整体政府，而不是零碎的政府，可以更好地与社会合作。

表2以支持保障“五位一体”为轴线布局政府管理体系

四、形成中国特色、世界一流的武装力量体系，增强人民军队战斗力

加强武装力量体系，增强人民军队战斗力，是推进国家管理体系和管理能力现代化的战术任务。 增强人民军队战斗力，是全面落实“中国共产党对人民军队和其他武装力量的绝对领导”，深化跨境改革，推进军民融合深度快速发展，将国防和军队建设融入经济社会快速发展体系，构建军队一体化的国家战术体系，始终是主要责任所在 十四

(一)跨军地改革的重要制度安排；

党的十八大以来的国防和军队改革已经实现了历史性的突破。 通过实施指挥体制改革、军队规模结构和力量编制改革，形成了军委管总、战区主战、军种主建新格局，实现了组织结构和力量体系的整体性、革命性的重建。 年《深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构方案》，深化跨军改革。 全面落实党对人民解放军和其他武装力量的绝对领导，在军为军、警为民的基础上，将武装部队序列、国务院部门领导管理的现役力量全部撤出武警，彻底理顺武警部队的领导管理和指挥录用关系。

是公安边防部队的改革。 将公安边防部队全部退出现役，全部转为人民警察编制，作为建制公安机关。

二是公安消防部队改革。 公安消防部队全部退出现役，全部转为行政编制，建成后归应急管理部。

三是公安警卫部队改革。 即使将公安警卫部队全部退出现役，全部转移到人民警察编制的地方，也由同一级别的公安机关管理。

四是海警队转为武警部队。 将国家海洋局管理的海上警察队伍及其所有职能转移到武装警察部队。

第五，武警部队不再指导和管理武警黄金、森林和水电部队。 将武警黄金部队退出现役，转为财政补助事业编制，纳入自然资源部管理。 的部分公司职能归中国金总企业。 将武装警察森林部队退出现役，转为行政编制，纳入应急管理部管理。 将武警水电部队退出现役，转为国有公司，由国务院国资委管理。

六是武警部队不再承担海关执勤任务。 不一次性全部撤出武警部队海关执勤兵力，返回武警部队。

(二)深化跨境改革对推进国家管理体系和管理能力现代化具有重要意义

武装警察部队由党中央、中央军事委员会集中领导，对维护《宪法》确立的国家军事制度的权威至关重要。 根据《宪法》第93条，“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。 ”。 [15]跨军改革后，武装力量体系及武装体系的领导指挥系统进一步统一。 武装部队在武装力量体系中，继续依法发挥社会管理中的强制功能。 各级政府不再领导武警部队，有利于维护公民的合法权益。

二是军为军，警为警，民为民，深化武警部队、民兵、预备役部门的军队间改革，对增强人民军的战斗力意义重大。 军事属性的归军事、警察属性的归警察、民事属性的归民事，总是聚焦于主责主业，集中力量锻炼“能赢”的核心能力。 通过武装部队改革，建设一支多能一体、比较有效稳定、融入全军联合作战体系的武警部队。 深化民兵和预备役体制改革，全面提高后备力量建设水平，推进预备役部队和现役部队一体化建设和运用。 推进军民融合快速发展，构建军民一体化的国家战术体系和能力。 设立退伍军人事务部，使军人成为全社会尊敬的职业。 从某种意义上说，退伍军人事务部可以理解为“现役军人放心部”。 这进一步加深了人民军队战斗力的支撑体系。

五是形成广泛联系、服务群众的集团员工体系，激发集团组织和社会组织的活力

《中共中央党和国家机构关于深化改革的决定》就集团组织改革的框架性表现，比较明确地体现了集团员工体系在推进国家管理体系中的地位，比较明确地体现了集团组织和社会组织在推进国家管理体系和管理能力现代化中所起的作用，与集团组织

(一)集团员工体系在推进国家管理体系中的地位；

党的集团职工是党治国理政的重要法宝，集团职工体系是国家管理体系中不可缺少的有机组成部分。 集团组织是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带社会组织是推进国家管理体系和管理能力现代化的重要参与者、实践者，是国家和社会合作共赢的战术伙伴。

值得注意的是，集团组织和社会组织是集团员工体系的基本单位，但有很大的差异。 集团组织是指在全国政协中有议政席位的8个民间团体和15个群众团体。 社会组织包括社会团体、基金会和民间非公司单位(社会服务机构)三种组织形式。

(二)深化集体组织改革，激发集体组织活力

“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”的倾向是集团组织面临的首要问题。 要激发集体组织的活力，首先要走“四化”，增强集体组织的政治性、先进性、群众性，更有力地建设集体组织。 改革机关设置，优化管理模式，创新运行机制，多次放眼，面向基层，力量配置、服务资源向基层倾斜，更好地适应基层和群众的需要。 支持集团组织承担与其负担相应的公共职能，加强集团组织团结教育，维护权益，服务群众职能。

(三)深化社会组织改革，激发社会组织活力；

社会组织的行政化倾向是社会组织面临的首要问题。 社会组织行政化迅速发展的结果是，政府和社会的协同治疗必须发展为“混淆乱治”。 要激发社会组织活力，必须首先克服社会组织的行政化趋势，“政退(政府行政权力退出社会组织)党进(党组织设置纳入社会组织)”，努力走有中国特色社会组织的快速发展道路。 达成社会组织提供的适合公共服务和处理的若干事项，由社会组织提供和管理，增强社会组织的社会管理能力，依法加强对各类社会组织的监督管理，使社会组织在有序快速发展中充满活力。 避免政府和社会组织的冲突、力量的抵消、双方的败北，推进政府和社会组织的良性互动、协同增效、互利双赢。

结语

深化党和国家机构改革是各方面、立体式、战术式国家管理体系的变革，具有划时代的意义。 改革不是单纯建立完整的中国特色社会主义行政管理体制，而是建立现代化的中国特色国家管理体系，全面提高国家管理能力和管理水平。 这次改革的价值定位是，进一步系统化党对全体工作人员的全面领导权，提高党的方向、谋大局、制定政策、提高促进改革的能力和定力，为构建中国特色的现代化国家管理体系、提高国家管理能力奠定更坚实的组织基础 中国国家管理体系是党的领导下管理国家的机构职能体系和制度体系。 其目标是建立系统完善、科学规范、运行效率高的党和国家机构的功能体系。 这是建立国家管理体系的主要任务。 其路径选择是统一党政军群机构改革。 推进领导体系、政府管理体系、武装力量体系、集团员工体系优化和协同效率，形成国家管理体系的整体特征。 推进党的领导能力、政府执政能力、人民军队战斗力、集团组织和社会组织活力共生共振，形成国家治理能力的整体合力。

参考文献

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(责任:臧梦雅)