“加快财税体制改革树立现代财政制度”

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提要

十九大明确的财税体制改革目标包括三个任务:一是明确权责、协调财力、建立地区均衡中央与地方财政关系；二是建立全面规范透明、标准科学、有约束的预算制度，全面实施绩效管理，深化地方税体系

税制改革不平衡、不充分集中体现在结构优化问题上。 因此，十九大税制改革的定位必须是结构改革，税制的结构改革包括税收收入侧结构改革和税收支出侧结构改革两个层面，税收支出侧结构改革属于现代预算制度改革的范畴，税收收入侧结构改革属于现代税制改革的范畴。

十九大明确的财税体制改革目标是加快建立现代财政制度。 现代财政制度包括现代预算制度、现代税制和现代分税制度三大制度。 因此，十九大明确的财税体制改革目标包括三个任务:一是明确完全分税制即权责、协调财力、建立区域均衡的中央和地方财政关系。 二是建立全面规范透明、标准科学、有约束的预算制度，全面实施绩效管理三是深化税制改革，健全地方税体系。

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解体财税体制改革必须遵循两个基本逻辑思路

第一，是中央的改革定位。 改革的定位包含两层含义。 一是为什么要改变，这是一般的改革目标。 二是如何改变。 这是一般的路线图，时间表。 比如十八大对税制改革的定位是“结构优化、社会公平”，当然这是总定位，总定位确立后，具体定位如增值税改革中央明确了两大定位，一是促进经济结构调整。 二是促进税制结构调整。 明确中央的改革定位是财税体制改革的前提和关键，这不仅决定了中央是否一致，也决定了改革的顶层设计。 中央如果就某一改革定位达成共识，改革推进力度将加大，速度将加快，应证明增值税改革是最明显的实证。 的定位，设计增值税改革五步曲的路线图和时间表，这是其他五种税种无法比较的。 十九大对十八大尚未推进的财税改革有确定的定位。 例如，房屋为了居住定位必须加快房地产税立法提高高、中、低定位必须加快个人所得税改革进程。

第二，影响改革的因素。 定位明确后，能否按照明确的路线图、时间表执行，将受到国内国外政治、经济、体制、社会等诸多因素的影响。 十八大以来，中央设计的两个重要路线图和时间表节点，从某种意义上说，增值税改革深化了国税地税征管体制改革，国地税合作的近期目标是推进增值税改革。 另外，特朗普的减税政策对中国财税体制改革也形成了反作用机制，中美税制结构差异较大，因此中国以间接税为主，美国以直接税为主。 因此，应该根据国情具体采取措施，不能陷入美国的“减税陷阱”。

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我国社会经济快速发展的阶段和首要挑战

习主席指出，要正确认识我国社会快速发展的阶段性特征，正确把握改革快速发展稳定中出现的困难和问题。

从社会快速发展方面看，从现在到2020年，是全面建设小康社会的决胜期。 从十九大到二十大，是“两个百年”奋斗目标历史交汇的时期。 从经济快速发展方面看，我国经济进入了新常态。 这个经济新常态有两个快速发展阶段，两个阶段具有不同的优势和不同的任务:第一阶段是年习大总书记向世界从新常态到年中央经济实务会议提出结构改革的“五大任务”。 第二阶段是年中央经济实务会议提出目前的第一矛盾是结构性矛盾。

十九大对我国现阶段存在的问题进行了实事求是的解决，我们必须冷静看待。 我们的工作还有很多不足，面临着很多困难和挑战。 十九大提出的快速发展不平衡不充分，民生行业、社会文明、社会矛盾和问题、意识形态、改革布局和重大政策措施有待落实，党的建设等七大问题中，最重要的是快速发展不平衡不充分的问题。 “快速发展不平衡不充分”是对十九大结构性矛盾的最新表现，在此基础上十九大的确定指出，中国特色社会主义进入新时期，我国社会的首要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的快速发展之间的矛盾 这是马列主义关于社会主义生产目的，不断满足人们日益增长的物质和文化诉求的最新表现，是对马列主义创造性迅速发展、包括指导各项改革的税制改革的最高目标。

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财税体制改革不平衡不充分

十八大以来，财税体制改革不平衡表现不充分:一是实体制度改革与体制制度改革不平衡，二是体制制度改革滞后，二是实体制度改革与流程制度改革不平衡， 流程制度改革滞后三是中央税收改革与地方税收改革不平衡，地方税收改革滞后四是税制改革与税收立法不平衡，立法滞后。 五是战术部署与顶层设计不平衡，顶层设计落后。

税制改革不平衡、不充分集中体现在结构优化问题上。 因此，十九大税制改革的定位必须是结构改革，税制的结构改革包括税收收入侧结构改革和税收支出侧结构改革两个层面，税收支出侧结构改革属于现代预算制度改革的范畴，税收收入侧结构改革属于现代税制改革的范畴。 税收端结构改革的定位主要包括三个层面。

一是体制制度改革的水平。 优化中央税体系和地方税体系结构，优化完善地方税体系的国家财政收入结构，将优化税收收入和非税收收入结构，加快清费立税(明确宏观税收负担和宏观非税负担)。 优化中央和地方立法权结构，加快地方政府立法权妥善配置；优化国家税务局和地方税务局的管辖权结构，加快实现一税一征、一户一管。

二是实体制度改革的水平。 总体来说，一是优化直接税和间接税的结构，降低间接税特别是增值税所占比例(简化和降低增值税税率)，逐步提高直接税所占比例。 二是优化法人和自然人税负结构，降低法人税负，逐步提高自然人(主要是高收入群体)税负；三是优化产业、领域税负结构，降低实体产业税负(包括农业实体产业)，在实体产业中制造业的 从具体税种的结构定位看:增值税改革必须促进经济结构、税制结构的调整消费税改革必须促进消费结构、投资结构、中央和地方税收收入结构的调整房地产税改革必须促进税费结构、税负结构的调整， 要促进中央和地方税收收入结构的调整环境保护税要促进税收结构、产品结构的调整个人所得税要促进高收入、中等收入、低收入三个群体的税负结构等。

三是程序制度改革的层面。 总体来说，一是优化征收双方的权力(利)和义务结构，包括自由裁量权、举证责任等。 二是优化基本流程环节的联系，如检测与检验、确认与检验等。 三、依法治税和纳税服务的形式和实质定义等。

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财税体制改革的核心

十九大在谈到深化税制改革时，只提出了“健全地方税体系”，这放出了什么信号？

一是健全地方税体系是十八大以来中央强调的调动两个积极性的改革文案，特别是十八届三中全会将“完全地方税体系”列为深化税制改革的两个基本框架之一(另一个框架是“直接税比重阶段”， 这是十八大以来“加快推进尚未出台的突破”改革的几个事项，为此地方税体系日趋健全

第二，要明确“地方税体系”的内涵和外延。 在中国政府发行的《深化国税地税征收管理体制改革方案》中，确定了“建立健全地方税收入体系”。 这意味着“地方税系统”是广义的概念，概念中的“税”是狭义的法定税收内涵的概念“费”是广义的概念，包括三个层面的含义:一是完成的费用改革税的“费”，如资源税、环境税的费用改革税。 二是修订税费的“费”，如与房地产税改革有关的“费”；三是地方政府委托地方税务机关征收的“费”。

第三，从地方税体系与分税制、预算制度改革的关系看，地方税体系的健全和完整是财税体制改革的牛鼻，其中许多重要文案是为完整的地方税体系设计的。 从某种意义上说，地方税体系健全之时，就是现代财政制度建立之日。 因此，建设地方税体系是19个明确的财税体制改革的核心。

十九大和十八大提出的建立现代财政制度实质上是一样的:一是十八大和十九大关于财税体制改革的目标都是建立现代财政制度二是现代财政制度包括现代预算制度、现代税制、现代税制三个制度。 三十八大和十九大虽然提法不同，但实质相同，如预算制度改革的核心都是规范，透明的税制改革基本框架都是地方税体系——中央和地方税收分配的大致情况是事权和支出责任相适应。 正如习总书记在中改组27次会议上指出的那样，“还没有提出的改革要加快推进突破，已经提出的改革要加快落地。” 十九大提出的财税体制改革是攻坚战、突破战。

我们开弓不回头箭，十九大已经为中国社会经济设计了新的阶段性快速发展目标，有理由相信中国现代财政制度在年基本可以建立。

(作者是中国税务学会学术委员会第四研究部召集人)

(责任:邓浩)