“日本养老制度快速发展历程：从“国家福利”到“社会福利””

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李青

[摘要]日本是世界上老龄化程度最高的国家，从20世纪70年代开始进入老龄化社会，而日本也被誉为世界上最适合养老的国家。 日本在养老保障上的成功，通过养老法律制度的建立和相关政策的完善，通过国民年金、医疗保险和护理保险来支持和保障养老，促进和保障养老产业的快速发展。

[关键词]养老养老保险； 介抱

[中图分类编号] d92 [文献识别码] a

社会保障体系的建立是以立法为前提的，社会保障立法是社会保障制度建立所依赖的基础和依据，养老制度一概例外。 养老保险是社会保障法的重要副本之一，世界上大部分国家，特别是养老保险制度比较完整建立的国家，引领着养老保险制度的法律制定和修正。 日本是世界上具备完全养老社会保障法律体系的国家之一。 日本的养老保障法律体系不仅有综合的社会保险法，也有单行养老保险法律以及障碍、照顾等一系列单行法律法规，日本养老保险制度的建立和完整的经验表明，只有将养老保险制度建设纳入法治化轨道，才能适应社会实践和社会保障制度改革的需要。

一

日本的养老制度可以追溯到明治初期。 1874年(明治7年)日本政府发表了《扶助救济规则》，将需要救济的老年人的条件限定为“极度贫困的单身废病者，或者70岁以上的重症老年人”。 1929年昭和初期制定救护法，将救济条件放宽为“因贫困而无法生活的65岁以上的老年人”，1932年实施。 但是，按照规定接受救护的老年人的选举权和被选举权不被承认，公民权也基本不存在了。 1

二战后，日本进入经济复苏阶段，随着经济增长的迅速发展，在城市化、工业化的影响下，日本的家族制度发生了巨大的变化。

战前的日本，尽管工业化的目标很早就确定了，但大多数人的生活还是以农业为第一产业。 其次，商人作为第二产业的第三服务型产业的雇佣劳动者数量比较少。 从事工业、商业、农业、林、渔业的人们也通过自己的劳动来经营各自的家庭，即使在需要协同工作的农村和渔村的大多数情况下，走出村子寻求生活的人也很少。 城市也和农渔村的情况一样，基本上是世代同居的家长制家庭形态。 日本的《明治民法》将“户主”一词替换为“户主”，根据法律规定“户主”和“监护权”，赋予“户主”即户主极大的权利。 如《明治民法》第749条规定，户主有权指定家庭成员的居住场所，家庭成员不得违背户主的意愿决定其居住地。 如果不遵守指定，户主可以免除对该成员的赡养义务。 根据第750条，关于家庭成员的结婚和收养等，必须得到户主的许可。 否则，可以脱离国籍或拒绝回籍。 监护权包括监护、教育未成年子女的权利和义务。管理决定儿子是否服兵役的孩子是否可以经营职业的孩子的财产，就财产方面的法律行为代替孩子行使。 继承时，《明治民法》通过家督继承制保障身份分离继承制，在户主去世后将户主主权转让给长子，以长子为家督继承人，继承财产方面，继承前户主拥有的所有权利和义务，继承家谱、祭祀用具、墓地的所有权利 人们因为血缘、地缘关系的纽带，在漫长的生产生活中相识，又通过神事、祭祀等活动建立了亲密的人际关系，结婚的长子及其妻子自然和父母住在一起，为他们承担了养老的义务。 如《救济规则》所规定，“扶贫是基于人民之间的相互友谊”，近亲、邻里的相互扶助是道德法则的第一要义。 这个伦理、道德规范要求尊敬老年人的父母，孝敬老年人的父母，平静地度过晚年。 但是，有些家庭因为贫困，无法赡养年老生病的父母，在日本有些地方，特别是贫困、落后的山区，有抛弃旧习惯的习惯。

战后，日本制定和实施了各种民主政策，修改了民法，废除了封建的家族制度，以夫妻家族制为基本进行了家族民主化。 如果废除户主制，家庭任何人都可以根据结婚申请新户口的继承和赡养义务由所有子女平等承担。 产业结构的一些变化和家庭形态的一些变化，对老年人的生活也有很大的影响。 当时的老年人养老大部分可以在家处理，但也有家庭因为贫困和非贫困而无法在家里处理老年人的赡养问题。 面对这种新情况，有必要扩大老年人福利的对象，让需要帮助的老年人享受老年人福利。 因此，战前的《救助规则》和《救护法》显然不适应日本社会的迅速发展需要。

1950年(昭和25年)日本制定的生活保护法与1947年制定的儿童福利法、1949年制定的残疾人福利法一起，比较老年人、儿童、残疾人确立了福利法三法体制，推动了社会保障制度的进一步迅速发展。 但是，享受生活保护法规定的老年人福利的人仍然以贫困为前提条件，这应该与当时国家的财政状况有关。 直到1963年(昭和38年)，日本政府颁布了提倡保障全体老年人生活利益的《老年人福利法》，推进了社会化养老。 管理日本福利事业的厚生省根据财政预算，将1970年定为“老龄化社会适应年”，并组织了讨论老龄化问题的国民会议。 1973年在政府相关省、局组成了“老人对策计划小组”。 1983年制定《老年人保健法》，1985年正式生效，全面宣传老年人保健设施，将日本老年人福利政策的重点转移到居家养老、居家护理方向。 《老年人福利法》制定实施后，国家和地方社会团体也在相关规定中，将老年人福利作为重要的文案。 但是，由于日本当时65岁以上的老人只占全国总人口的6%，远远低于日本今天的老年人数量占全国总人口的28%的比例，所以这些关于养老的法律还没有充分表明其意义。

20世纪50年代至60年代，日本结束了战后经济恢复期，进入经济高速增长时间，经济结构达到世界先进水平，国家财政稳定增长，国民收入提高，发展迅速。 1959年(昭和34年)《厚生省白皮书》总则中强调，将“经济计划”和“福利计划”的投资结合起来，对于两者的协调是必要的。 [2] 1960年(昭和35年)《厚生省白皮书》指出，经济快速发展中的经济增长政策和福利政策是福利国家的两个组成部分。 [3]可以看出，日本迅速发展经济，经常观察经济的迅速发展和社会福利的同时进行。 《老年人福利法》的颁布，预示着日本开始从“福利国家”向“福利社会”过渡。

日本经济增长的迅速发展必然会带来产业结构的巨大转变，产业结构的转变、劳动力也会相应发生变化。 以农业为主，包括畜牧业、狩猎业、游牧业、林业等产业在内的第一产业就业人数急剧减少。 以制造业和服务业为主的第二产业和第三产业的就业人数大幅增加。 劳动力大量流动，许多年轻人离开家乡到大城市工作，给留守在家的老年人带来生活上的不稳定，而且劳动力的安全供给等也成为社会的现实问题，迫切需要建立生活保障的医疗保险制度和养老金制度。 1959年日本诞生了《国民年金法》，由国家、领域、个人分担，迫使20至60岁的国民加入国民年金系统。 养老金是养老金，国民养老金是日本社会保障制度的基础，也是覆盖面最大的公共养老保障制度。 《国民年金法》规定，所有参加国民年金保险的公民必须缴纳保险费，必须缴纳一定年限的保险费才能领取保险费。 对于没有收入的老年人、单亲家庭、残疾人、5人以下的小公司的被雇佣者等有点特殊的对象，使用非缴费型福利养老金制度。 目的是将未加入或没有加入国民年金的国民全部吸收到养老保障系统中，这个福利年金的费用全部由国家承担。 根据该法案，养老金的分配比例由国家承担总费用的三分之一，剩下的部分由公司、领域和个人承担。 但是，从去年7月中旬开始，日本政府的负担部分从过去的1/3提高到了1/2，减轻了国民的保险费负担。 如果是住在日本的国民的话，满60岁以上就可以领取养老金。 国民养老保险，也称为基础养老保险，这是日本最基础的养老金制度。

保障国民养老、日本的养老金多元化。 如果说国民年金在日本养老保险制度中占有最重要的地位，那么厚生年金和互助年金是年金制度的另一种补充形式。 随着经济的快速发展和社会改革的需要，日本政府除了国民年金外，还设立了以公司在职人员为对象的厚生年金和公务员为对象的互助年金制度。

厚生年金和互助年金也称为职工年金。 根据国民年金法的规定，厚生年金保险以5人以上的公司单位的正式职员为对象。 厚生年金的保险缴费通常是按参保者的月标准工资和奖金乘以保险费率计算的，由公司和员工分别承担50%。 由于厚生年金保险的涵盖面非常广泛，厚生年金和国民年金一起成为日本公共年金制度的两大支柱。

互助养老金包括国家公务员、地方公务员、私立学校教职工、农林渔业团体职员等互助工会人员。 主妇不需要支付员工保险费，65岁以上可以领取员工养老金。 加入了厚生年金和互助年金，而且国民年金也自动加入了。 从年(平成27年) 10月开始，互助年金一元化，被分类为厚生年金。 [4]另外，日本从1991年开始设立国民年金基金，扩充了国民年金法规定的自营职业者、农业者、学生等被保险者老龄化以后的资金设计，缩小了年金差距。 在日本有居住权的居民都必须加入。

《国民年金法》实施以来，日本多次改编和改革养老金制度。 但是，由于问题多、复杂复杂，至今仍在进行养老金制度的改革。 最近的改革是2004年。 日本政府以建立“可持续、安心的养老金制度”为目标，“构建与社会经济相协调的可持续制度，确保对制度的信赖”“为了适应生活习惯，劳动方法的多样性将建立与更多人能够发挥才能的社会相联系的制度”。 经过日本政府不懈的努力，日本国民的养老金制度和医疗养老金制度逐渐完善，建立“国民全民保险国民全民养老金”的框架，废除过去的社会保障，以“扶贫”“家庭抚养优先”等制度，实行社会救助制度，支付社会保险费，就可以获得相应的养老金

经济的迅速发展、繁荣、雇佣劳动规模的扩大，带来了国民收入的增加，并且，日本出现了新的社会问题。 由于家庭规模缩小，像以前那样几代人共同居住、共同生活的大家庭越来越少，大量人口涌入城市，带来了城市密度的增加和农村生活人口的稀疏，依赖家庭和地区社会支持的互助功能减弱。 在城市从事生产活动的人们，大多选择与老年人分开居住。 据统计，1995年(平成7年)，父母和孩子分别居住的比例达到54.3%。 [5]由此引发的照顾老年人、住房和孩子的教育、女性就业(主妇再就业)等问题交织在一起，困扰着老年人的生活。

1972年，日本政府修订了《老年人福利法》，实施了医疗费支付制度(老年人免费医疗)。 修订后的规定中，监护权者的医疗保险支付率从50%上升到70%。 在“全民保险国民全民养老金”的总体制下，从70年代后半期开始，日本提出“使本国的社会保障和社会福利等达到欧美各国的水平”，社会保障和社会福利的完整性不仅仅依赖政府的财政支出，而是激发“民间活力”，使日本从国家福利过渡到社会福利。

进入80年代，日本人口的老龄化和少子化问题越来越严重。 沉重的财政负担和压力，迫使日本重新审视养老保险制度，改革和完善养老保险制度。

近几十年来，日本的家庭形态逐渐从多代同居的大家庭变为小家庭，也称为“核家庭”，即由夫妇二人或夫妇未婚子女组成的家庭增加，随着“核家庭”的急剧增加，少子化、晚婚化、非婚化、女性再就业、单身赴任、老年人的 为此，1981年(昭和56年)，日本根据第二次临时行政调查会的意见，初步形成了“个人自助努力”与家庭、社会“连带及相互扶助”相结合，构建“日本型福利社会”的构想，1983年施行了老年人保护法。 《老年人保护法》以及1984年《健康保险法》修订的文案，标志着日本建立了政府、社会、家庭、个人共同养老和医疗的完整社会保障体系。

二

日本是世界上最早进入老龄化社会的国家之一，也是目前面临老龄化问题最严重的国家之一。 根据日本内务省年9月的数据，日本70岁以上的人口超过了总人口的20%，65岁以上的人口占28.1%。 这意味着每三个日本人中就有一个是65岁以上的老年人。 日本也是世界上最长寿的国家，根据日本厚生劳动省年的数字，日本女性的平均预期寿命为87.26岁，男性的平均预期寿命为81.09岁。 厚生劳动省还认为，随着医疗技术的提高和人们重视培养良好的生活习惯和增强健康意识，日本人的平均预期寿命今后也会增长。 据估算，1963年日本百岁老人163人，2003年百岁老人6万8千人，其中年龄最长的是117岁，50年后百岁老人将超过50万人，成为名副其实的“超高龄社会”。

社会老龄化，日本人口结构的少子化危机也日益严重。 少子化的原因是，由于年轻人未婚晚婚而导致出生率下降。 另一方面，也与日本的经济环境、女性进入社会意识的提高、社会文化等密切相关。 根据日本厚生劳动省的统计，每年日本人口减少约44.8万人。 到2050年，日本的年人口减少量将达到90万人。 据英国《金融时报》报道，从2009年到2007年，日本幼儿园减少了2300所，近2000所小学关闭。 联合国专家预测，到2065年，日本人口将比去年减少20%以上。

人口老龄化和少子化带来的直接结果是各行业的劳动力持续减少。 据《金融时报》报道，2000年，日本劳动人口减少了13%。 年日本农业人口为226.6万人，降至每年175.3万人。 日本粮食自给自足率从48%降至38%。 另外，据说在日本约有330万人在建设现场工作，其中四分之一的年龄在60岁以上。 现在，日本60岁以上的老人占劳动人口总数的13%。 少子化也使日本的支出低迷。 顾客减少，劳动规模缩小，会对日本的社会结构、经济的快速发展等各方面产生很多负面影响。 安倍首相说日本的老龄化和少子化问题是日本面临的最大的“国难”。

在照顾和陪伴老年人安全晚年的同时，不能让老龄化问题拖全社会和经济快速发展的后腿。 这是日本政府必须尽快应对的问题。 1986年，日本内阁颁布了《长寿社会对策大纲》，意在进入真正长寿社会时继续发挥社会和国民的活力。 1988年制定的《老年人福利社会措施实施的大致目标》、1989年(平成元年)日本制定的《促进老年人健康和福利的十年战术计划》，被称为《福利展望》，指明了老年人福利的方向和实施政策的目标，包括残疾人在内的健康、健康、福利 并且在十年计划中，确立了国家针对老年人的“保健、医疗、福利”服务的基本方针。 1995年制定了《老龄社会对策基本法》、1997年制定了《护理保险法》。 在1992年(平成2年)的社会保障制度审议会的决议中，再次阐述了高龄社会的社会补偿制度的作用是稳定国民生活。 为了更好地发挥这个作用，政府、地区、家庭、公司必须参加。 社会保障补助的主体是日本实现了从“家庭补助社会保障”向“社会保障补助家庭”的转换。 特别是除了国民健康保险、国民年金保险等一系列社会保障制度外，日本政府引入的另一独立社会保障制度——护理保险制度，通过护理保险将护理、医疗、养老金有机结合，构成了新的护理保险系统。

“护理”是指护理、护理，以照顾日常生活起居为基本原则，如老人吃饭、洗衣服、洗澡、与老人聊天、看病等，提高被护理者的生活质量，为独立生活有困难的人提供帮助。 日本的护理保险法于1997年制定，2000年4月正式实施。 《护理保险法》第1条规定:“因年老身心变化引起的疾病等，国民陷入需要护理的状态，需要洗澡、排便、饮食等护理，需要功能训练和护理，需要疗养和其他医疗的情况下，提供必要的保健医疗服务和福利服务，要有尊严地符合其所具备的能力，自立 《护理保险法》规定，40岁以上的国民，包括居住在日本的外国人必须加入，并支付护理保险费。 65岁以后可以接受护理服务。 参加护理保险后，对癌症、早期痴呆、脑血管疾病等15种疾病，未满65岁也可以享受护理保险服务。 护理保险额因每个人的收入而异。 据统计，日本约20%的老年人接受护理服务。 根据规定，需要护理服务的人，可以先向政府部门申请，然后由相关部门和主治医生根据完整的调查认定制度，明确需要护理服务的等级。

护理服务原则上分为家庭护理服务和设施护理服务两种。 居家服务包括上门护理、上门康复诊疗、在家疗养指导、日间护理、康复诊疗等多种形式。 设施护理服务是指老年人入住护理保险设施接受的服务。 例如，特别护理养老院、老人福利设施、护理老人保健设施、护理疗养型医疗设施等，与中国的养老院很像。

在“国民全民保险国民全民年金”的社会保障体制下，日本构建了“国民全民看护”的框架制度。 重视人的尊严，关心人的生活质量，把照顾老人的责任交给社会，而不是家人，实现护理的社会化。 例如护理保险法规定，子女照顾病床的父母可以依法领取一定的报酬。 建立了养老院等护理福利设施，仅大阪市就有341所各种类型的养老院。 建立老年人定期体检制度，向老年人家庭派遣服务人员等。 各地方政府对孤立的老年人确立了“安危确认制度”，委托公共事业部门和公司共同实施，以便随时掌握老年人的健康状况、是否活着、需要什么等。 近年来，日本大力支持养老行业机器人的研发，要点是开发搬运、移动辅助等智能技术，以保障养老服务。 护理服务实现全国统一，老年人无论住在哪里、在家还是机构，都可以根据身体状况进行判断，获得相应的护理服务和补贴。

2001年4月日本为了保障老年人的稳定居住开始实施《老年人居住法》。 2002年颁布实施《社会福利士及护理福利士法》，为培养社会福利士和护士等不同服务水平的护理人才提供法律依据，所有护理人员必须持有国家颁发的专业资格证书。 为需要护理的老人提供移动、饮食、排泄、洗澡、脱衣、听力修饰、记忆力、情绪、行为工具的采用等10个复印标准的护理服务。 选择在家护理的老人，只承担10%的费用，其余部分的费用由政府承担。

日本政府一直在处理老年人的养老问题。 但是，日本社会的老龄化问题越来越严重，政府担心现在的养老制度今后还会继续。 日本年度国家财政预算总额的1/3用于国民养老和医疗保险等民生行业。 一个非常现实的问题是，支付养老金的人越来越少，领取养老金的人越来越多。 2004年日本修改了养老保险相关法案，提高了老年人保险的自身负担比例。 年政府规定，年收入280万日元以上的65岁以上的老年人支付的护理服务费中，个人负担的比例将提高到20%。 接着，在年立法中，年收入344万日元以上的单身老年人和夫妇收入468万日元以上的老年人的护理服务费中，将个人负担比例提高到30%。 对希望65岁以上继续就业的老年人，可以提供相应的就业帮助，延长退休年龄等。

附表:日本养老法规一窥

三

中国目前也面临着老龄化和出生率下降的严重问题。 根据第六次全国人口普查资料，截至年底，中国总人口为13.4亿。 60岁以上的老年人口达到1.78亿，其中65岁以上的老年人口为1.19亿。 根据人口惯性规律，中国老年人口规模2026年超过3亿人，2037年超过4亿人，2050年将达到4亿000万人，约占总人口的30%。 但是，我国目前的养老状况堪忧，我国制定了《社会保险法》和《老年人社会福利机构基本规范》，但尚未制定符合养老体制的各方面法律规定。 养老是关系全体国民切身利益和国家经济稳定的大事，涉及民政、财政、税收、国土、城市建设、卫生、质检等多个部门的综合服务制度，建立科学、比较有效的养老保障制度，处理社会人口老龄化和养老问题，实现老地方就医 党的十九大报告指出，要全面建设全民、城乡统一、权责明确、适度、可持续的多层次社会保障体系。 改革开放40年来，已经构建了具有中国特色的养老金制度框架，但仍存在许多问题，通过立法确定国民养老金权益和基本养老金制度的定位，优化老年保障服务结构体系，借鉴日本在养老保障问题上的法律探索和获取经验，在科学顶层设计上定型，养老保险制度

参考文献

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